为深入贯彻中央城市工作会议精神，落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》，指导各地制定实施城市更新专项规划，建立完善“专项规划—片区策划—项目实施方案”的规划实施体系，住房城乡建设部组织编制了《城市更新规划编制导则》。《导则》是统筹城镇开发边界内更新活动的纲领性文件，期限为5年，与国民经济和社会发展规划保持一致；既是申请中央资金、专项债和更新贷款的依据，也是调整详细规划、配置要素和完善配套政策的抓手。

一、《导则》出台背景

为破解城镇化增速放缓后“外延扩张”难以为继、老旧小区与城中村等存量片区设施老化、公共服务短板凸显，以及地方更新碎片化和资金政策不匹配等难题，中央将城市更新上升为国家战略，并在连续出台防止大拆大建、推进城市更新行动等顶层设计基础上，制定《城市更新规划编制导则》，以统一“规划统筹—片区策划—项目实施”三级技术路线，为存量提质增效、扩大有效投资和打造宜居韧性智慧城市提供制度支撑。

《导则》标志着城市更新从“自下而上项目驱动”走向“自上而下规划统筹”，以体检为起点、以设计为纽带、以项目库为载体、以资金政策为支撑，形成“一张蓝图干到底”的制度闭环。各地政府和市场主体应把握窗口期，用足政策红利，推动城市向“更宜居、更韧性、更智慧”转型。

二、《导则》适用范围与定位

导则适用于城市（包括直辖市、副省级城市、地级市和县级市）编制城市更新规划，地区、自治州、盟、县可参照编制。

城市更新规划是一定时期内统筹城镇开发边界内城市更新活动，谋划实施城市更新项目，推动城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升的规划，是编制和调整详细规划，配置资金和要素，完善相关配套政策的重要依据。

三、《导则》专项规划内容

城市更新专项规划应当落实国民经济和社会发展规划，依据国土空间总体规划，与相关专项规划相衔接，作为城市更新项目实施、申请中央资金、专项债和城市更新项目贷款的依据。主要包括下列内容：

1、城市体检。坚持问题导向和目标导向相结合，深入查找群众急难愁盼问题和影响城市竞争力、承载力、可持续发展的短板弱项，提出问题清单和整治建议清单，明确城市更重点和更新对象。

2、规划目标。衔接城市中长期发展需求，确定城市更新五年期的总体目标和年度工作目标。

3、重点任务。确定既有建筑改造利用、城镇老旧小区整治改造、完整社区建设、老旧街区老旧厂区城中村等更新改造、城市功能完善、城市基础设施建设改造、城市生态系统修复、城市历史文化保护传承等任务和要求。

4、城市设计。提出城市功能结构和空间形态优化要求，确定房屋、小区、社区、城区、城市的更新设计原则和视线通廊、特色风貌等城市设计引导要求，明确文化遗产保护、安全韧性等底线管控措施。

5、片区指引。统筹划定若干个城市更新片区，提出指引要求，根据轻重缓急确定更新时序安排。

6、项目库。建立城市更新项目库，明确项目入库、出库的管理规则，确定项目名称、类型、规模和实施时序等。

7、保障措施。提出土地、财政等配套支持政策建议。

四、片区策划内容

城市更新片区策划应当落实城市更新专项规划要求，并与详细规划做好衔接，作为制定和调整城市更新片区详细规划的依据。主要包括下列内容：

1、片区体检。综合评价片区建设发展状况，调查评估片区历史文化资源，梳理居民、产权人、市场主体等多方利益诉求，摸清存量资源底数，评价更新潜力和价值，深入查找问题短板。

2、功能业态。围绕完善城市功能、发展新质生产力、培育创新创业空间和打造消费新场景，明确更新片区目标定位、主要功能和业态产业，提出功能转换、产业转型、活力提升要求，确定业态类型、规模以及优化策略，综合测算片区更新经济效益和社会效益。

3、更新项目。结合片区更新潜力、功能业态、设施和交通承载力分析，提出更新模式和实施路径，确定更新项目，划定项目实施范围，提出片区内项目统筹实施、统筹盘活存量土地的要求，明确政府、市场与居民之间合理共担的资金模式。

4、设计引导。以城市设计统筹各专业领域，确定公共空间、开发建设强度、城市综合交通、市政基础设施、公共服务设施、历史文化保护等设计要求和详细规划调整建议。

五、项目实施方案内容

城市更新项目实施方案应当落实城市更新片区策划要求，作为项目实施的依据。主要包括下列内容：

1、基础条件。分析项目及周边的基础设施、公共服务设施配建情况，调查评估历史文化资源，梳理既有建筑功能类别、使用状况、权属关系等，广泛征求居民、产权人、市场主体对更新项目的意见建议。

2、更新方式。分析产业发展趋势与市场供需关系，确定项目的复合功能、具体业态及相应的更新规模，明确项目保留、改造、拆除、新建的具体范围及建筑面积。

3、设计方案。开展总平面、建筑、设施配套、场地环境、交通系统、地下空间利用、历史文化保护等详细设计。

4、资金测算。测算项目更新改造和运营维护各项费用，提出项目资金方案，明确项目资金来源和筹措方式，预估项目投资回报和收益，确保风险可控、财务可持续。

5、运营模式。确定运营主体、资产管理、收益分配等内容，明确各方权利义务和运营监管要求。

六、政策影响分析

《城市更新规划编制导则》一经发布，将在“规划—土地—资金—治理”全链条产生四重深远影响：

1、规划体系重构

建立“城市更新专项规划—片区策划—项目实施方案”三级编制体系，与国土空间总体规划、国民经济五年规划期限保持一致，成为申请中央资金、专项债和更新贷款的法定前置条件。

2、土地政策突破

明确用途转换“正面清单激励+负面清单管控”双轨并行，允许拆建比≤2、拆除面积≤现状20%，并探索工业、商业等非居住存量用房改建为保障性租赁住房，为存量土地功能混合和跨地块指标平衡打开通道。

3、投融资模式升级

通过“政府+市场+产权人”多元共担机制，配套过渡期税费、土地出让金分期等优惠，降低自主更新门槛，激发社会资本、REITs 及居民共同投入，缓解公共财政压力。

4、治理机制下沉

责任规划师、建筑师、运营主体等专业力量下沉社区，街道、社区搭建协商议事平台，形成“共建共治共享”全流程治理闭环，使更新成果真正惠及每一位居民。