编者按：

凌晨1点，某县县委书记办公室的灯还亮着。

桌上摊着两份文件：一份是财政局刚送来的下季度还贷明细，红色数字刺眼；另一份是“38号文”，白纸黑字写着“新增建设用地原则上不得用于经营性房地产开发，优先保障重大项目建设和民生事业发展”。——字面意思之外是通过盘活存量做城市更新大文章。

他问：“以后地卖不动了，咱们县几十亿的债，靠什么还？城市建设还搞不搞？”

答案是：真正的机会，往往藏在大多数人只看到困难的地方。

“38号文”定调县域发展新方向：

盘活存量是硬任务，

城市经营与城市更新才是养城新赛道

文丨上官同君

序：

最近自然资源部“38号文”出台，全行业都在翻文件、做解读，不少县委书记、县长、市长、城投平台负责人、城市更新操盘手找我交流，问得最多的一句话就是：这个文到底是给行业松绑的“人情条”，还是给地方套上的“紧箍咒”？

王牌智库专家团队沉下去做了全链条的政策拆解、实战推演和落地路径设计，最终得出一个斩钉截铁的核心判断：“38号文”从来不是给城市更新松绑的放宽令，而是给地方政府下达的盘活存量硬任务书。过去几十年靠“卖地养城”的老路，彻底走到了尽头；未来县域经济高质量发展的新活路、主赛道，就在城市经营与城市更新里。老话讲“旧船票登不上新客船”，抱着卖地的老黄历，注定走不出新时代的发展路。

一、别误读了“38号文”：

这不是松绑令，是存量经营的考核令

全网90%的解读，都盯着文件里“放宽限制”的条款，却没读懂政策背后的底层逻辑。王牌智库做政策研究，从来不是逐字抠条文，而是跳出文件看本质，我们对“38号文”有三个独家判断，也是给所有地方政府朋友提的醒。

第一个判断：“38号文”的核心逻辑，是倒逼地方政府彻底从“增量扩张”转向“存量经营、城市运营”。

过去几十年，地方发展的路子很简单：征地、卖地、搞基建、再卖地，一套增量循环走了几十年。可现在形势彻底变了：全国增量建设用地指标持续收紧，重点向国家级重大项目倾斜，县域能拿到的新增指标少之又少；土地出让收入持续下滑，过去“卖一块地养一年城”的日子一去不返；再加上层层压实的化债硬约束，再靠“寅吃卯粮”的卖地模式过日子，只会越走越窄、越吃越慌。“38号文”的出台，本质上就是给地方政府指了一条明路：增量没空间了，把存量的文章做足，深耕城市经营，才是唯一的出路。

第二个判断：盘活存量不是可做可不做的选择题，是必须答好的必答题。

很多人觉得，“38号文”放宽了城市更新的用地限制，是给地方留了“灵活操作的空间”，可王牌智库看到的，是政策背后的硬考核导向。文件里明确了存量盘活的目标、责任和监管要求，未来存量盘活的成效，一定会和地方政府的用地指标分配、年度考核评价、化债成效评估深度绑定。这不是让你“想不想干”，而是告诉你“必须干、必须干好”，没有讨价还价的余地。

第三个判断：城市更新是唯一能全链条承接这个硬任务的核心载体，没有之一。

盘活存量不是简单的“拆旧建新”，也不是单纯的“办证确权”，它要解决历史遗留问题，要改善民生配套，要导入产业业态，要形成财政增收的态势，还要化解地方债务风险。能把这么多目标串成一个完整闭环的，只有城市更新。其他任何模式，都只能解决单点问题，做不到全链条、全周期的系统落地。这就是“38号文”给城市更新的核心定位，也是地方政府必须抓住的核心机遇。

二、从“卖地养城”到“城市经营、

城市更新养城”，县域发展换了新活法

“38号文”的出台，正式宣告了一个时代的终结，一个新时代的开启：“卖地养城”的增量时代彻底落幕，“城市经营、城市更新养城”的存量时代全面开启。这也是王牌智库深耕经营城市领域十几年，形成的核心研发成果，而“38号文”，刚好给这套经营城市的新逻辑，搭好了完整的政策框架。

先说说两种养城模式的本质区别。

过去的“卖地养城”，是一锤子买卖。政府征一块地、卖一笔钱，搞一波基建、拉一波房价，然后再征下一块地，循环往复。可这条路的尽头，就是地卖不动了，钱花完了，债务堆起来了，民生配套的欠账还没补上，说白了就是“卖地一时爽，后续全是账”。

而“城市经营、城市更新养城”，是细水长流的过日子。它的核心逻辑，就是王牌智库一直倡导的“存量换增量、资产换现金流、空间换产业”。不搞大拆大建，不依赖土地出让，而是把城区里闲置的、低效的、沉睡的存量资产盘活，通过更新改造与专业运营，让它产生持续的现金流，带动产业升级，改善民生配套，最终形成“城市更新－资产增值－财政增收－民生改善－再更新”的城市经营良性循环。这不是寅吃卯粮，是开仓放粮；不是一锤子买卖，是一辈子的营生。

很多人问，“38号文”到底给这套新逻辑，给了哪些实打实的政策工具？

王牌智库梳理下来，最核心的有四大工具，每一个都能直接落地用：

一是存量资产确权的政策口子，彻底解决了县域大量存量资产“有房无证、有地无权”的历史遗留问题，让沉睡的资产有了合法身份，为城市经营奠定了资产基础；

二是低效用地盘活的政策通道，给老厂房、老商圈、旧厂区、闲置办公楼的改造升级开了绿灯，不用再走复杂的新增用地审批流程，降低城市经营实操成本；

三是公益性与经营性项目捆绑的合规路径，彻底解决了城市更新“没钱干”的核心痛点，给项目现金流闭环设计留足了合规空间，保障城市经营可持续；

四是存量土地市场化处置的政策红利，让盘活的存量资产能合法合规地进入市场，变成能融资、能运营、能增值的活资本，激活城市经营市场活力。

在这里我可以负责任地说，这四大政策工具，王牌智库在河南几十个县域的经营城市、城市更新实战中，早就跑通了全流程，验证了可行性。“38号文”的出台，只是把我们这套经过实战检验的操盘逻辑，变成了全国通用的政策标准。

三、县域城市更新不能照搬一、二线，

王牌智库3步操盘法破解四大痛点

这段时间跑县域，很多县委书记、县长跟我说：一、二线城市的城市更新搞得风生水起，我们把人家的方案抄过来，结果水土不服，要么拆不动，要么没钱干，要么干了留一堆烂摊子。

这里我要说一句实在话：橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳。一、二线城市传统开发商主导、高周转、靠商品房销售平衡的模式，在县域根本走不通。县域有县域的行情，有县域的痛点，必须有一套适配县域的城市经营实战操盘方法。

县域搞城市更新，普遍有四大痛点：没钱、没主体、没闭环、难落地。王牌智库结合十几年县域经营城市的实战经验，依托“38号文”的政策工具，独创了“县域城市更新3步操盘法”，手把手教县域政府把城市更新干成、干好、干出实效，这也是本文最核心的实战干货。

第一步：家底大盘点，确权办证解难题，把“死资产”变成“活资本”。

很多县域搞城市更新，上来就谈拆、谈建、谈招商，连自己家有多少存量家底都没摸清楚，这就是典型的“没学会走，就想跑”。老话讲“家底不清，方向不明；确权不牢，发展不跑”，连自己有多少家当都不知道，谈什么盘活存量、做优城市经营？

“38号文”里最核心的红利之一，就是给存量资产的历史遗留问题确权，开了明确的政策口子。王牌智库的操盘逻辑，是先帮县域政府做全口径的存量资产大盘点：从老城区的旧家属院、老旧小区、老厂房、老商圈，到城区闲置的办公楼、低效的产业用地、废弃的公共设施，一笔一笔摸清楚权属、现状、痛点和潜力，一本一本理明白历史遗留问题。

然后依托“38号文”的政策，针对性解决确权办证的难题，把过去躺在账上、没法盘活、不能融资的“死资产”，变成有合法身份、能融资、能运营、能增值的“活资本”。我们在豫南某县操盘的项目，光是盘点城区闲置的老厂房、老粮所、老供销社，就梳理出了近300亩的低效用地，直接装进了县城投平台，一下子做实了平台20多亿的资产规模，提前落地的盘活模式与2026年“38号文”政策精神完全契合，这就是盘活存量的第一步，也是最关键的一步。

第二步：闭环巧设计，肥瘦搭配合规干，破解“没钱干”的核心痛点。

县域搞城市更新，最大的拦路虎就是没钱。光靠财政投，杯水车薪；靠银行贷，没有合规的现金流和还款来源；靠开发商，县域的市场容量小、回报周期长，头部开发商根本不愿意来，本地企业又没实力扛起来。

“38号文”里明确了公益性与经营性项目捆绑的合规路径，这就是给县域解决“钱从哪来”的问题，开了最关键的一扇门，也是城市经营的核心实操逻辑。王牌智库的操盘逻辑，总结起来就是十六个字：公益打底，经营造血，肥瘦搭配，干活不累。

我们把老旧小区改造、道路升级、公园绿化、养老托育这些公益性的“瘦项目”，和邻里中心、便民商业、智慧停车场、冷链物流、县域电商产业园这些经营性的“肥项目”，合规捆绑在一起，做全周期的现金流闭环设计。既不新增政府隐性债务，又能让项目自己造血、自己平衡、自己滚动发展，真正实现“花小钱办大事，不花钱也办事”，让城市经营有持续的资金支撑。

比如我们在豫东某县操盘的老城区更新项目，就是把3个老旧小区的改造、2条背街小巷的升级，和配套的邻里中心、便民农贸市场、智慧停车场捆绑在一起。项目不仅没让政府掏一分钱财政资金，还彻底解决了老百姓的停车难、买菜难、养老托育难的问题，项目运营后，每年还给县城投平台带来近千万的稳定现金流，这就是“城市经营、城市更新养城”最直观的体现。

第三步：主体搭班子，政企联动走得稳，解决“谁来干、干得好”的问题。

很多县域的城市更新项目，方案做得天花乱坠，最后落不了地，核心问题就是没找对操盘主体。一、二线城市开发商主导的模式，可这套模式在县域根本行不通，最后要么是开发商赚了快钱就走，留下一堆烂摊子；要么是项目根本推不动，卡在拆迁、融资、运营的各个环节。

“38号文”明确了存量盘活的实施主体要求，也给县城投平台转型做实，提供了绝佳的历史机遇。王牌智库的操盘逻辑，是搭建“城投平台为主导，市场化专业机构为支撑，本地社会资本为补充”的三级城市经营操盘体系。

首先依托“38号文”盘活的存量资产，做实城投平台的资产规模、营收能力和主体信用，让城投平台从过去只会借钱的“融资工具”，变成真正懂经营、会操盘、能造血的“城市经营主体”；再联合王牌智库这样的专业机构，做全流程的方案设计、政策落地、操盘管控；最后引入本地的社会资本、施工企业、运营团队参与进来，既保证了项目的公益性和民生属性，又保证了项目的市场化运营和可持续发展，真正实现“政府不兜底，项目不烂尾，百姓得实惠，平台有发展”的城市经营目标。

结语：

“38号文”的出台，不是县域城市发展的终点，而是县域城市经营新时代的起点。过去几十年，县域发展靠的是敢闯敢干的增量扩张；未来几十年，县域发展靠的一定是精耕细作的存量经营。

老话讲“坐而论道，不如起而行之；纸上谈兵，不如落地操盘”。王牌智库深耕经营城市、城市更新、平台公司转型领域十几年，始终坚持“不做纸上谈兵的评论家，只做落地操盘的实战派”，我们这套县域城市更新的操盘体系，已经在河南几十个县域落地验证，形成了完整的研发成果和实战闭环。

如今“38号文”的政策东风已至，希望更多的县委书记、县长和市长们，能跳出卖地养城的路径依赖，抓住城市经营、城市更新养城的核心机遇，把存量的文章做深做透，走出一条县域内涵式高质量发展的新路子。王牌智库也愿意做所有县域政府最靠谱的城市经营实战伙伴，一起把城市更新的好事办好、实事办实。

（上官同君系王牌智库首席专家董事长，专注县域经济实战运营29年）