编者按：

最近，辽宁干了一件让全国开发区系统都“抖三抖”的事：不到5个月时间，一口气“砍掉”了21家省级经济开发区。省级经开区数量直接从92家压减到71家，精简率接近四分之一。

消息传来，我朋友圈里各地的开发区负责人反应不一。有的沉默，有的点赞，还有的直接私信问我：“上官老师，下一个会不会轮到我们？”

这就是辽宁这记“重拳”的震慑力。在中央大力倡导树立和践行正确政绩观的当下，辽宁省委、省政府以“成长性差、财政入不敷出、规划布局不合理、排名长期靠后”为标准，对省级经开区进行了一场“动真碰硬”的系统性重塑。

作为长期深耕区域经济顶层设计的第三方智库，我今天不想写一篇晦涩的学术论文，而是想跟所有关心开发区命运的朋友——无论是主政一方的官员、研究区域经济的学者，还是奋战在招商一线的管委会干部——聊聊：辽宁这一刀，到底砍出了什么问题？我们的开发区，到底该往何处去？

01.谁在发抖？那些“二政府”式的开发区，日子到头了

我们先换位思考一下，当辽宁这21家经开区被撤并的消息传出，谁最紧张？

一定是那些还在“装睡”的开发区。

什么叫“装睡”？就是虽然挂着开发区的牌子，但干的还是传统行政区的活儿。机构臃肿到什么程度？一个省级经开区，内设机构十几个，从教育、民政到信访、环卫，样样都管。用老百姓的话说，这叫“麻雀虽小，五脏俱全”，但唯独忘了自己最该干的——抓经济、促开放、引项目。

辽宁的改革，首先就是向这种“角色错位”开刀。全省82家省级以上经开区，平均内设机构数量精简了13.3%，其中90.2%的经开区完全剥离了社会管理职能。这意味着什么？意味着开发区终于可以“轻装上阵”，不用再为“剪不断、理还乱”的社会事务分心，可以一门心思当好“店小二”，专心服务企业、招商引资。

一位辽宁开发区的干部私下跟我感慨：“以前我们主任一半的精力在协调学校划片、垃圾清运，现在好了，终于能坐下来跟企业家好好谈谈项目了。”

这句话，道出了多少开发区人的心声。开发区不是“二政府”，更不是“养老院”。它姓“经”，不姓“行”。 如果你所在开发区的管委会主任，整天坐在办公室批文件、开会、处理信访，而不是在项目现场、在企业车间、在招商一线，那这个开发区，离“被砍”就不远了。

02.谁在警醒？“管委会+公司”不能只是“换块牌子”

辽宁的改革，还有一个更深层的信号：它暴露了国内开发区一个普遍存在的顽疾——“管委会+公司”模式，为什么在很多地方推不动、推不好？

“管委会+公司”，本意是让行政与市场分开。管委会负责统筹协调、行政审批、政策制定；公司负责资本运作、园区开发、产业运营。理想很丰满，但现实很骨感。

我们王牌智库在调研中发现，很多地方的“管委会+公司”，实际上就是“两块牌子，一套人马”。开发区的运营公司，要么是管委会的“会计出纳”，要么是融资的“工具人”。公司没有独立的决策权，没有市场化的人才机制，甚至没有自己的战略方向。结果呢？公司成了管委会的附属品，“+公司”变成了“+负担”。

辽宁这次改革，明确提出要“有序承接市级经济管理权限”，要“建立财力分成机制”，要“打破身份壁垒，推行绩效考核”。这其实就是给“管委会+公司”模式注入了一剂强心针。让管委会“瘦身”做服务，让公司“强体”做运营，二者各司其职，才能真正形成合力。

我常说，开发区的运营公司，应该是一支“特种部队”，而不是“后勤连”。它要有投行思维，能看懂项目、能撬动资本、能整合资源。如果一个开发区的运营公司，连财务报表都做不平，只会伸手要钱，那这样的公司，趁早解散。

03.病灶在哪里？三个“顽疾”不除，砍了还会再长

辽宁砍掉21家经开区，是“治标”。但要想“治本”，我们必须搞清楚，开发区的病灶究竟在哪里？

结合我们王牌智库多年的实战研究，我认为，国内开发区普遍存在三大“顽疾”：

顽疾一：规划“挂在墙上”，换一任领导换一张图。

很多开发区的规划，不是用来指导发展的，而是用来应付检查的。领导一换，规划就变。今天搞电子信息，明天搞生物医药，后天又搞新能源。结果呢？产业定位“打摆子”，企业不敢来，来了也不敢投。这就是典型的“规划布局不合理”。辽宁把这一点作为撤并标准，可谓一针见血。

顽疾二：招商“捡到篮里都是菜”，缺乏产业链思维。

很多地方招商，还是“喝酒拼感情”的老路子。不看产业匹配度，不看亩均效益，只要是个项目就往里拉。结果呢？企业“圈地”不投产，投产了也形不成产业链。真正的产业招商，应该是“织网”，把产业链的上下游、左右岸都织进来。要像研究兵法一样研究产业，要知道这个产业在全球的布局是什么？核心技术卡在哪里？供应链的痛点在哪儿？没有这个功夫，招商就是“盲人摸象”。

顽疾三：机制“大锅饭”，干多干少一个样。

这是最致命的。一个开发区，如果管委会干部还是端着“铁饭碗”，吃着“大锅饭”，那这个开发区绝不可能有活力。辽宁这次改革，专门提到“制定以绩效考核为基础的薪酬改革方案，打破身份壁垒，让干得多、干得好的人真正得实惠”。这句话，说到了点子上。开发区不是行政机关，不能按级别论英雄，而要靠业绩论成败。

04.系统解决方案：开发区高质量发展的“核密码”

发现问题是为了解决问题。作为第三方智库，我们王牌智库一直倡导一个理念：开发区高质量发展，需要一套“系统解决方案”。 这不是一句口号，而是一套完整的实战体系。

第一，顶层设计要“管长远”。

什么是顶层设计？不是画几张图、写几本报告，而是解决“定位、路径、资源、模式”四个核心问题。定位不准，后面全错。一个开发区，要想清楚：我到底要发展什么产业？我的优势在哪里？我的差异化路径是什么？然后，围绕这个定位，设计清晰的实施路径、配置有效的资源要素、建立科学的运营模式。这就像盖房子，必须先有“施工图”，不能边盖边改。

第二，公司化运营要“真市场”。

要让开发区运营公司真正成为“市场主体”。这意味着，它要有独立的法人治理结构，要有市场化的选人用人机制，要有科学的投融资决策体系。我们王牌智库提出的“城市投资运营商的3.0模式”，就是强调运营公司要从单纯的“融资平台”，升级为“产业投资商+园区运营商+企业服务商”。只有公司“强”了，开发区才能“活”。

第三，产业链研究要“深到底”。

开发区要想把产业做起来，必须把产业链研究透。我们建议，每个开发区都应该成立“产业研究院”，哪怕只有两三个人，也要把主导产业的“家谱”理清楚。这个产业的龙头企业是谁？配套企业在哪里？技术瓶颈是什么？未来的趋势是什么？只有做到“门清”，招商才能有的放矢，服务才能精准到位。

第四，专业招商要“像打仗”。

招商不是“大呼隆”，而是“精准狙击”。要建立专业化的招商团队，实行“基金+基地”“资本+资源”的招商模式。要像猎头公司挖人一样去挖项目，像风险投资一样去研判项目。招商的本质是“买卖”，你得知道“买”什么（产业方向），“卖”什么（营商环境、要素成本）。

05.给辽宁及全国开发区的三点“不成熟”建议

文章最后，作为智库专家，我还是想对辽宁以及全国的开发区同仁，说几句掏心窝子的话。

第一，不抛弃，不放弃。

对于“成长性差、财政入不敷出”的落后经开区，除了“砍”，我们能否有更优解？有些开发区虽然排名靠后，但可能是因为体制机制暂时没理顺，或者正处于产业转型的阵痛期。能不能先引入第三方智库进行全面“体检”？分清是“绝症”还是“小病”。如果是“绝症”，坚决砍掉；如果是“小病”，应该给予“治病”的机会。

第二，可以探索“第三方托管运营”。

这一点，我特别想呼吁。辽宁有没有可能拿出一两家即将被撤并的经开区，交给专业的产业运营商或智库机构进行托管？采用“管委会+托管公司”的模式，让专业的人干专业的事。这在国内已有成功先例。如果托管运营能把“烂摊子”变成“聚宝盆”，那将为全国开发区改革提供一条全新的路径。砍掉是“止血”，托管是“造血”。

第三，关键在人，关键在“换思想”。

开发区没有做好的关键，在于“人”。 有些开发区负责人，脑子里还是“行政思维”，习惯发号施令，不懂市场经济；有些则是“守摊思维”，不求有功但求无过。辽宁此次改革中提到的“打破身份壁垒”，就是要向这种“懒政思维”开刀。必须让“干得多、干得好的人真正得实惠”，让“能干事、干成事的人”上，让“混日子、熬资历的人”下。开发区是“特区”，不是“特区养老院”。

06.让开发区回归“经济战场”的本位

辽宁砍掉21家经开区，这是一场“刮骨疗毒”。它告诉我们：真正的政绩，不是园区的牌子挂了多少，而是多少企业在园区成长壮大；不是规划面积有多大，而是亩均税收有多高。

国内经开区的发展，经历了从无到有的“铺摊子”阶段，如今必须进入提质增效的“上台阶”阶段。开发区高质量发展的“核密码”，就在于一套精准的“系统解决方案”——以顶层设计为引领，以公司化运营为抓手，以产业链研究为基础，以专业招商为突破。

希望辽宁这次“动真碰硬”的改革，能成为全国开发区自我体检的一面镜子。对于尚未被“砍”的开发区，要如履薄冰，对照“成长性、财政、规划、排名”这四个标准，问一问自己：如果这把刀悬在我的头上，我能不能顶得住？

对于那些已经被整合或撤销的开发区，也不必气馁。塞翁失马，焉知非福。卸下“开发区”的沉重包袱，回归普通的产业集聚区，因地制宜、实事求是地发展，或许更能找准自己的定位。

最后，用一句大实话结尾：“破锅自有破锅盖，但破锅终究不如新锅快。” 开发区改革，宁可少些，也要好些；宁可慢些，也要实些。只有真正做到“让开发区回归经济发展的主责主业”，我们才能在新一轮的区域竞争中，抢占制高点，赢得主动权。

（作者上官同君系王牌智库首席专家、董事长）