编者按：

这段时间跑遍了河南、山东、安徽的几十个市县，接触了上百位城投平台负责人。

大家嘴里翻来覆去都是这几句难念的经：

● 化债硬约束层层压实，借新还旧的路越走越窄；

● 转型喊了三五年，还是个没资产、没营收的空壳子；

● 熬了几个通宵包装的项目，报给银行直接被打回。

到底有没有一条路，能让平台公司既合规化债，又能真正转型做实？

王牌智库用十几年实操经验，给你一套可复制的5步法。

化债+转型双破局：平台公司如何用“38号文”包装可落地的存量盘活项目

丨王牌智库化债实操手册

文丨上官同君

序：

这段时间跑遍了河南、山东、安徽的几十个市县，接触了上百位城投平台负责人、财政国资口的同志、化债专班的干部，大家嘴里翻来覆去都是这几句难念的经：化债硬约束层层压实，借新还旧的路越走越窄，利息都快兜不住；转型喊了三五年，换了牌子、改了章程，还是个没资产、没营收、没造血能力的空壳子；熬了几个通宵包装的项目，报给银行直接被打回，连审批门槛都摸不到。

到底有没有一条路，能让平台公司既合规化债，又能真正转型做实？王牌智库专家团队围绕自然资源部“38号文”，结合十几年平台公司转型、化债实操的全链条经验，给出一个斩钉截铁的答案：“38号文”，就是平台公司化债+转型为城市经营主体双破局的核心政策抓手。

老话说“借新还旧只能解燃眉之急，盘活存量才能除根本之患”。靠借新还旧、拆东补西，永远走不出化债的死循环；靠换牌子、改名字的虚假转型，永远成不了真正的市场主体。“38号文”给所有平台公司，搭好了一套从城市经营、资产盘活、项目包装到融资落地、转型做实的完整合规工具。

今天这篇文章，就是一套手把手教学的实操手册，看完就能直接上手用。

01.别只盯着条文抠字眼，“38号文”里藏着4个化债转型的合规红利窗口

全网90%的解读，都在逐字逐句抠“38号文”的条款，却没读懂政策背后给平台公司留的红利窗口。王牌智库做化债实操，从来不是纸上谈兵的政策解读，而是跳出文件找落地路径，我们深度拆解后，明确了4个平台公司可直接落地的合规红利窗口，每一个都能直接对接化债与城市经营转型需求，同时明确了不能踩的合规红线。

第一个红利窗口：存量资产确权的政策口子，解决平台公司“资产不实”的核心痛点。很多平台公司账上看着资产规模不小，实则大多是公益性资产、无证资产，没法抵押、没法融资、没法运营，就是一堆“死资产”。“38号文”明确了存量建设用地历史遗留问题的处置路径，给平台公司手里大量“有地无证、有房无权”的存量资产，开了确权办证的合规绿灯。

这个红利的核心价值，是把平台公司沉睡的死资产，变成有合法身份、能融资、能运营、能增值的活资本，从根源上做实平台资产规模，夯实城市经营基础。

合规红线提示：严禁将道路、公园等公益性资产违规确权，严禁通过虚假确权虚增平台资产，必须坚守“真实权属、真实用途、真实价值”的底线。

第二个红利窗口：低效用地盘活的政策通道，解决平台公司“无项目可做”的困境。“38号文”放宽了低效用地盘活的用途管制、审批流程限制，老厂房、老粮所、老供销社、闲置办公楼、低效产业用地，都能通过合规改造，调整为商业服务、保障性租赁住房、产业配套、养老托育等经营性用途，不用再走复杂的新增用地审批流程。

这个红利的核心价值，是给平台公司找了源源不断的城市经营项目载体，不用再依赖政府拿地、政府拨款，自己手里的存量家底，就是最好的项目储备。

合规红线提示：严禁借低效用地盘活之名，违规搞传统房地产开发，严禁违规调整土地用途规避土地出让程序，必须坚守“盘活存量、不搞增量”的原则。

第三个红利窗口：公益性与经营性项目合规捆绑的政策框架，解决项目“没现金流、融不到资”的核心难题。过去平台公司做公益性项目，全靠财政拨款，没有任何收益，银行根本不认；“38号文”明确了城市更新、存量盘活项目中，公益性与经营性内容捆绑实施的合规路径，给项目现金流闭环设计，留足了合规空间。

这个红利的核心价值，是让平台公司的公益性项目，能通过经营性收益实现自平衡，既完成了政府交办的民生任务，又形成了可持续的现金流，完全符合融资审批要求，还不会新增政府隐性债务，支撑城市经营可持续。

合规红线提示：严禁通过项目捆绑变相由财政兜底还款，严禁虚构经营性收益，必须坚守“真实经营、自负盈亏、风险自担”的底线，坚决不碰隐性债务红线。

第四个红利窗口：存量土地市场化处置的政策红利，解决平台公司“化债无抓手”的根本问题。“38号文”明确了存量盘活后的土地，可通过合规的市场化方式处置，形成的收益可用于存量债务化解、项目滚动运营。这就给平台公司化债，找了一条合规的、可持续的路径，不用再靠财政拨款化债，靠自己盘活资产就能从根源上化解债务风险。

合规红线提示：严禁违规减免土地出让收入，严禁通过虚假交易套取资金，必须严格执行土地收支两条线管理，确保化债资金合规使用。

02.平台公司转型做实，从来不是“换马甲”，而是“四个做实”

很多地方的平台公司转型，陷入了一个巨大的误区：以为改个名字、换块牌子、整合几家空壳公司，就是转型了。结果折腾了好几年，还是政府的“传统融资工具”，还是空壳化运营，还是没有任何市场化造血能力，一到化债考核就慌了神。

王牌智库深耕平台公司转型做实、城市经营领域十几年，形成了一套完整的研发成果和实战体系，我们始终坚持一个核心观点：平台公司转型做实的核心，从来不是“换牌子”，而是“四个做实”——做实资产、做实项目、做实现金流、做实主体信用。而“38号文”的出台，刚好给这“四个做实”，提供了一套完整的合规工具，一次性解决平台公司“空壳化、无营收、无造血能力”的核心问题。

过去的平台公司，本质上是政府的“传统融资工具”：资产靠政府划拨，项目靠政府交办，还款靠财政兜底，没有自己的经营能力，没有自己的现金流，债务越堆越高，最终陷入“融资－还债－再融资”的死循环。

而转型后的平台公司，应该是政府的“城市经营核心合伙人”：依托“38号文”的政策工具，把城市里沉睡的存量资产盘活，做成能造血、能运营、能增值的市场化项目，形成持续的营收和现金流，既能帮政府化解债务风险、完善民生配套、经营城市资产，又能实现自身的市场化发展，彻底摆脱对财政的依赖。

我们在豫东某县操盘的平台公司转型项目，就是最直观的验证。当地县城投公司过去就是典型的空壳平台，账上资产80%都是公益性道路资产，没有一分钱市场化营收，主体评级连AA-都拿不到，化债压力巨大。我们提前运用存量资产确权、低效用地盘活同类政策，与2026年“38号文”政策导向完全契合，先帮平台盘点确权了城区老粮所、老供销社、老厂房等近400亩低效存量资产，做实了平台28亿的合规经营性资产；再通过“公益+经营”捆绑的模式，包装了老城区城市更新、县域冷链物流产业园两个存量盘活项目；项目落地后，平台每年新增稳定经营性营收超6000万，不仅化解了12亿的存量债务，还成功拿到了AA主体评级，彻底从融资工具，变成了当地城市经营的核心主体。

老话说“磨刀不误砍柴工”，平台公司转型，不是急着找钱、急着拿项目，而是先把自己的底子做实。“38号文”给了你做实底子的全套工具，能不能用好，就看你能不能跳出“为转型而转型”的误区，真正把“四个做实”落到实处，迈向城市经营新赛道。

03.王牌智库独创：“38号文”项目包装5步法，手把手教你做能落地、能融资的项目

这部分是本文的核心，也是王牌智库十几年化债实操、平台转型、城市经营沉淀下来的独家研发成果。很多平台公司的项目包装，就是凑材料、堆字数、画大饼，看起来花里胡哨，实则一戳就破，银行连看都不看。真正能落地、能融资、能化债的项目包装，从来不是文字游戏，而是全流程的合规设计、闭环设计、落地设计。

王牌智库独创“38号文项目包装5步法”，覆盖资产确权、合规性设计、现金流构建、主体赋能、融资落地全流程闭环，我们用这套方法，已经帮全国几十个市县的平台公司，包装落地了上百个城市经营与存量盘活项目，累计融资规模超300亿元，化解存量债务超200亿元，每一步都经过了实战验证，看完就能直接上手用。

第一步：全口径存量资产盘点与确权，给城市经营项目找好“家底”

项目包装的第一步，不是写方案，而是盘点家底。老话说“巧妇难为无米之炊”，连自己手里有多少存量资产都摸不清楚，项目包装就是空中楼阁。

我们的实操方法，是帮平台公司做“全口径、无死角”的存量资产大盘点，不只是看财务账上的资产，更是要走到现场、翻遍档案，把城区里所有的存量资产一笔一笔理清楚：老旧厂房、老粮所、老供销社、闲置办公楼、低效产业用地、闲置商业用房、未确权的存量建设用地，甚至是废弃的水厂、变电站，都要纳入盘点范围，形成“一资产一档案”，明确权属现状、历史遗留问题、盘活潜力、适配城市经营用途。

盘点完成后，核心就是依托“38号文”的存量资产确权政策，针对性解决历史遗留问题，完成合规确权办证，把这些沉睡的资产，装进平台公司，变成项目包装的核心载体，同时做实平台的资产规模，夯实城市经营基础。

实操提示：这一步一定要联合当地自然资源局、住建局、财政局同步推进，确保确权全流程合规，不留任何后遗症。

第二步：项目合规性设计，守住不碰隐性债务的城市经营生命线

合规性，是项目包装的生命线。一个项目哪怕现金流再好、收益再高，只要触碰了隐性债务红线，不仅融不到资，还会给地方政府、平台公司带来巨大的问责风险。“38号文”给我们划了合规的框架，我们就要在框架内，做好城市经营项目的合规性设计。

我们的实操核心，是“肥瘦搭配、合规捆绑、风险隔离”。把老旧小区改造、背街小巷升级、公园绿化、养老托育这些公益性的“瘦项目”，和邻里中心、便民商业、智慧停车场、冷链物流、产业园区这些经营性的“肥项目”，按照“38号文”的要求，合规捆绑成一个完整的城市经营与存量盘活项目包。

核心要守住三个合规底线：一是项目实施主体必须是平台公司，实行市场化运作、自负盈亏，政府不兜底、不担保、不承诺还款；二是项目的经营性收益必须真实可靠，能完全覆盖项目建设成本、运营成本和融资本息，不依赖财政资金；三是项目用地、规划、审批全流程合规，严格按照“38号文”的要求执行，不打擦边球、不踩红线。

第三步：全周期现金流闭环构建，拿到城市经营项目融资审批的“通行证”

银行审批项目融资，核心看的就是现金流。一个项目能不能融到资，90%取决于现金流闭环设计得够不够扎实。很多平台公司的项目，现金流就是一张简单的测算表，虚高的租金收入、离谱的增值收益，银行一眼就能看穿，直接打回。

我们的实操方法，是做“全周期、全场景、保守型”的现金流闭环设计。从项目建设期、培育期到稳定运营期，全周期测算每一笔收入、每一笔支出，经营性收入必须贴合当地市场的真实水平，用最保守的测算数据，确保项目现金流能1.2倍以上覆盖融资本息，哪怕遇到市场波动，也能稳稳实现闭环。

同时，要做好现金流的多元化设计，不能只靠单一的租金收入，要结合项目实际，设计租金收入、物业服务收入、运营管理收入、配套服务收入、资产增值收益等多元化的收入结构，让项目的现金流更稳定、更可靠，这才是银行真正认可的城市经营现金流。

第四步：平台主体信用赋能，让平台从“借钱的”变成“城市经营能借钱的”

很多平台公司融不到资，不是项目不好，而是自身主体信用太差，空壳化运营、没有稳定营收、主体评级低，银行根本不敢给你放款。项目包装的核心价值之一，就是通过项目落地，给平台公司主体信用赋能，实现“项目做实平台，平台赋能项目”的良性循环，打造城市经营核心主体。

我们的实操逻辑，是通过项目包装，同步实现平台的“四个做实”：用确权的存量资产，做实平台的资产规模；用项目的持续运营收入，做实平台的市场化营收；用稳定的现金流，做实平台的偿债能力；用合规的项目落地，做实平台的主体信用和主体评级。

平台主体信用提上去了，不仅这个项目能顺利融资，未来平台的城市经营其他项目，也能拿到更低成本、更长期限的融资，彻底摆脱过去“靠政府背书借钱”的困境，真正实现市场化融资。

第五步：融资路径设计与落地，让城市经营好项目真正拿到钱

项目包装的最终目的，是融资落地、化债落地、转型落地。很多好项目，就是因为融资路径选错了，明明能拿到政策性银行的低息长期贷款，偏偏去碰高成本的非标融资，不仅增加了化债压力，还提高了项目风险。

我们的实操方法，是“一项目一方案，精准匹配融资产品”。根据项目的类型、现金流情况、运营周期，精准匹配对应的融资渠道：对于城市更新、存量盘活类的长周期城市经营项目，优先对接国开行、农发行的政策性长期低息贷款；对于有稳定现金流的运营类项目，对接国有大行的经营性物业贷、固定资产贷款；对于符合政策要求的项目，优先对接专项债+配套融资的组合模式，最大限度降低融资成本，拉长融资期限。

同时，我们会提前按照金融机构的审批要求，准备全套的项目材料，提前做好风控设计，帮平台公司对接金融机构，全程跟进审批流程，确保项目真正实现融资落地。

我们在豫南某县操盘的存量盘活项目，就是用这套5步法，帮当地县城投公司完成了全流程项目包装：先盘点确权了城区260亩的老厂房、老粮所资产，然后将老旧小区改造、城区水系治理的公益性项目，和邻里中心、智慧冷链产业园的经营性项目合规捆绑，做了全周期现金流闭环设计，最终成功对接国开行15年期、利率3.2%的城市更新专项贷款18亿元，不仅化解了当地12亿元的存量隐性债务，还让县城投公司年新增经营性营收超5000万元，成功提升了主体评级，实现了化债+城市经营转型的双破局。

结语

“38号文”的出台，不是给平台公司的短期续命药，而是给平台公司转型城市经营主体的长期通行证。

老话说“坐而论道，不如起而行之；纸上谈兵，不如落地操盘”。化债的硬约束不会松，转型的大趋势不会变，与其在借新还旧的死循环里苦苦挣扎，不如抓住“38号文”的政策红利，把手里的存量资产盘活，把能落地的城市经营项目做实，真正从政府的融资工具，变成城市经营的核心主体。

王牌智库深耕平台公司转型做实、化债实操、经营城市领域十几年，始终坚持“不做纸上谈兵的评论家，只做落地操盘的实战派”，这套“38号文项目包装5步法”，已经在全国几十个市县落地验证，形成了完整的研发成果和实操体系。

政策东风已至，破局就在当下。王牌智库愿意做所有平台公司最靠谱的实战伙伴，一起把化债的硬骨头啃下来，把城市经营转型的实路子走出来。

（上官同君系王牌智库首席专家董事长）