《乡镇治理王牌方略——如何当好乡镇书记》

上官同君  著

河南人民出版社  出版

乡镇治理之“问”，是时代之“问”，是时代答卷；

乡镇治理之“问”，是乡镇经济高质量发展的新课题。

穿过历史烟云，掀开时代历程，国家治理的概念、理念和信念，县域、乡镇及乡村基层治理，其纵向“主轴”线型流变特征，是由“制理”向“治理”的演变；横向“断面”块状演绎特征，是由不同历史阶段及发展阶段的“文本制理”、制度安排不断向新的历史时期和新发展阶段的现实治理应用领域迈进。即基层治理由传统的单一的行政治理、政策治理、法制治理、环境治理向新时代的综合治理、宏观治理、微观治理、人居治理、经济治理、依法治理、民生治理等多极化、多领域推进。可见，随着国家发展阶段的不同、治理理念的变化、治理方略的不同以及治理诉求的不同，治理的终极目标始终处于经济社会发展的动态变化和调整之中。这个变化和调整的过程，就是经济社会进步和文明发展的进程。尤其是在当前中国式现代化建设、中国特色社会主义新发展阶段，基层治理体系建设和治理能力现代化将是乡镇治理的主旋律。

一问：乡镇治理的重要抓手是什么？

第三方智库研究表明：新时期高质量发展条件下，中国基层治理的重点在于县域治理，而县域治理的基础是乡镇治理。从当前“十四五”新时期国家治理体系建设和治理能力现代化的战略导向来看，县域基层治理体系建设是依照国家和省、市层级的治理体系构架，谋划具有本土特质的县域治理体系和治理能力提质增效系统，而在这个县域治理体系构建中，乡镇治理中的自然生态治理和经济生态治理是主攻目标。在乡镇治理过程中，其重要工作抓手是乡镇经济治理，即在县域经济高质量发展战略推进中，需要强化和明确乡镇经济特色发展的思路和美丽乡村建设的路径。事实上，乡镇经济特色发展和高质量发展，无疑是解决乡镇治理系统性问题的核心和关键。省域经济是一盘大棋，县域经济是支撑和体现省、市经济出新出彩的基础，乡镇经济的治理，主要体现在乡镇特色产业方面。经济基础决定上层建筑，乡镇现代产业体系构建是解决一切发展问题的“牛鼻子”。乡镇要实现高质量发展，强化“抓手”意识是第一要务，依托本土资源优势，把乡镇经济融入县域城乡统筹、协调发展的大格局之中，体现乡镇经济的可塑性、韧性和乡镇产业的可持续性。

二问：乡镇工作“三结合”如何遵循？

县域治理“三起来”，是2014年3月习近平总书记视察河南时提出来的。即“把强县和富民统一起来，把改革和发展结合起来，把城镇和乡村贯通起来”，这是县域治理体系建设和治理能力现代化的根本遵循。“三起来”，从县域实践中找到了方向和目标，同时也找到了出发点和落脚点。“三起来”充分体现了县域经济高质量发展的全局性、目标性、系统性和价值取向的高度统一。

习近平总书记还提出了乡镇工作“三结合”，即“把改进作风和增强党性结合起来，把为群众办实事和提高群众工作能力结合起来，把抓发展和抓党建结合起来，以实实在在的成效取信于民”。

从智库视角来看，“三起来”是县域经济治理的总统领，“三结合”则是乡镇工作的总方针；“三起来”保障县域经济高质量发展，“三结合”是实现乡镇工作提质增效的最佳路径。从实践层面来看，“三起来”和“三结合”是县域治理和乡镇治理体系建设的高度统一。乡镇经济要实现特色发展，“三起来”的政治理念不可或缺，而“三结合”既是对乡镇领导集体的政治要求和主体责任的要求，也是对乡镇基层干部队伍建设的根本需求和根本遵循。乡镇工作必须强化党性观念，强化为群众办实事、办好事、办真事的理念，强化基层党建的引领、深化、细化和潜移默化的兴产润民作用，从根本上改进基层工作作风，强化基层党组织的战斗堡垒作用和党员干部的先锋模范作用，以人民为中心，以民为本，把乡村振兴战略转化为乡镇产业特色发展的项目，以振兴乡镇产业、改善民生、造福于民，以群众满意作为乡镇工作的标准，全面提升乡镇工作效能。

三问：乡镇治理的智库方略是什么？

现阶段的乡镇治理，正处在一个新时期县域治理体系建设之中。国内诸多县（市、区）都从县域经济发展的实际出发，借鉴智库的“专家辅政、专业助政”的先进理念，先后导入国内知名的实战型智库助政，导入智库顶层设计战略和系统解决方案，助力县委书记及其领导班子施政纲要的专业优化和资源补给，从实践和实效层面上，提升县委“第一决策力”的水平，从县域比较优势中找到县域经济高质量发展的新经济空间和新发展模式。那么，新时期的乡镇治理和经济发展，是不是也需要导入智库助政，是否需要智库助力乡镇打造现代乡镇经济发展模式呢？答案是肯定的。因为，乡镇治理千头万绪，经济治理是主要抓手，而经济治理主要体现在产业发展模式上，即依托“特色乡镇+美丽乡村”的产业体系构建。当前经济发展不平衡、不充分、不协调的矛盾比较突出，尤其是远离中心城市及副中心城市的县域和乡镇，由于区位的偏远和资源匮乏，必须集中优势资源发展特色经济和特色产业，而专业性的特色经济和特色产业，单单依靠乡镇的现有资源肯定是不够的，因而，必须学会借力、借资源，学会借鉴智库系统性创新思维，利用智库“枢纽资源”平台，助力乡镇领导班子决策。实践证明，这是一条为县、乡（镇）实践精准赋能的新路子。

四问：如何当好乡镇书记？

在建设中国式现代化、县域高质量发展的国家战略指引下，作为县域和乡镇第一决策力和第一执行力的县委书记和乡镇书记，已经由传统的行政性思维定位，向市场化要素思维和动能转换。在构建县域和乡镇新发展格局中，决策力和执行力作为市场化要素，在县域经济高质量发展和乡镇经济特色发展中，起着越来越重要的动力作用。

在县域高质量发展的顶层设计战略导向下，如何当好乡镇书记，需要把握好四个着力点：一是要坚守党性原则，坚持理想信念，不忘人民初心，牢记时代使命。当前的乡镇书记队伍中大多数是知识型、年轻化、事业心很强的年轻人，多为“低职高配”的政治待遇，这一方面体现了党和国家对年轻干部的政治要求，另一方面体现了地方党委给予年轻干部更多的锻炼成长的机会和发展空间。二是要快速实现角色转换。力避基层干部等、靠、要、观望、懒政、守摊的传统思想，在实践中不断强化全局性、专业性、系统性思维，强化主动作为、勇于担当意识。三是要学会集聚资源和整合资源，学会扬优势、补短板、强弱项，尤其是在构建乡镇产业格局中，要树立开放搞活发展理念，不能局限于乡镇一隅，更不能局限于乡镇本土资源，而要以新发展理念为主导，对乡镇资源及产业存量资源重新盘整，从中找到乡镇产业发展的新路径和新模式。四是要以乡镇基层党建工作为统领，构建乡镇和乡村党建一体化格局，把党建工作导入乡镇和乡村经济发展中，充分发挥其基层党组织的堡垒作用和党员干部的模范作用，以高质量的党建带动和促进乡镇与乡村经济工作。

五问：如何发展“特色乡镇”？

这里讲的“特色乡镇”指的是乡镇经济的特色产业。依据实战型智库的研究观察和场景应用实操经验，在县域经济推进顶层设计战略的过程中，到了乡镇经济这个层面，不再谋求“摊大饼”、铺摊子，也不谋求“大而全”，而是要坚守乡镇本土资源实际情况，对照本土县域经济高质量发展顶层设计战略框架，从中找到经济发展的定位，找到特色乡镇经济的发展模式。因为，每个乡镇都有不同的区位优势和资源禀赋，无论乡镇的资源多与少，在乡镇经济转型升级发展的新阶段，本土资源肯定是不够用的，而需要把本土资源转化为产业，再由产业链引流外力资源补给与优化。其目的只有一个，即构建乡镇特色产业格局，培育乡镇一个或多个特色主导产业，以此带动其他相关产业链的完善，促进第一、第二、第三产业融合发展。只有乡镇产业特色化，乡镇经济才能走出一条特色之路。

六问：如何建设“美丽乡村”？

“十四五”新时期，随着乡村振兴战略的引领和推进，以及巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴战略的有效衔接，如何建设“美丽乡村”，成为乡村振兴战略落地实施的关键。乡村党建是“美丽乡村”系统工程的统领和导向，以创建“五星党支部”为推手，将党建文化植根于“美丽乡村”建设之中。党建是灵魂，经济是支柱，村容村貌及乡风乡俗和精神文明的改善，都是源于乡村党建的指引和乡村经济的发力。乡村振兴、乡村经济发展，归根结底还是要以人民群众的利益诉求为中心，要以村民群众是否满意作为“美丽乡村”建设的标准。

七问：如何当好乡村书记？

乡村党组织是乡村振兴战略落实的“最后一公里”，也是乡村党建层面的“第一责任主体”，乡村书记则是“第一责任人”，他不仅是乡村党建、乡村经济、改善民生的第一责任人，也是乡村振兴战略、县域经济高质量发展、特色乡镇和美丽乡村建设的“最后一公里”的守护者、践行者和探路者。因此，新时期的乡村书记，一是要具有良好的政治素养，有政治信仰，有理想信念；二是要具有一定的综合知识储备；三是要思想解放，有一定的思想格局；四是要有先进的新发展理念，要有乡村新发展格局的新思路；五是要有整合资源的协调能力。乡村书记作为乡村振兴的带头人，需要出于公心，秉持公正，做到嘴勤、手勤、腿勤。嘴勤，学会做群众工作，有远见，有说服力；手勤，学会带头实干，亲力亲为，与群众同甘共苦，心连心，心贴心；腿勤，走出去，请进来，为发展乡村经济，谋划乡村产业，充分发挥乡村党组织的战斗堡垒作用以及党员的模范先锋作用。

八问：如何实现乡村治理与县域联动？

从第三方智库实践观察，县域治理基本上是作为一个完整的体系推进，而乡镇治理与县域治理同在一个体系框架之内，即县域治理包括属地乡镇治理，乡镇治理则相对“独立”而又联动县域治理框架。在实际工作中，县乡（镇）联动与乡镇特色的治理体系是互融互动、相互促进的。县域治理体系的杠杆是县域经济高质量发展，而乡镇经济特色发展主要是构建特色主导产业，培育相对完整的相关产业链。“十四五”新时期，县域经济能否真正实现高质量发展，一个很显著的标志，就是要看县域本土乡镇产业格局是不是实现主导产业特色化，生产、销售、市场服务全链化。其中，包括县域的区位优势和资源禀赋优势，对乡镇治理和乡镇经济发展的影响力。所以说，乡镇治理的出发点既要考虑县域治理“三起来”，也要考虑乡镇工作“三结合”，权力下沉，服务下沉，深入群众；落脚点要考虑乡镇治理与县域治理的联动关系，最终要考虑基层群众的福祉。

总之，新时期的乡镇治理，已经不是过去中高速发展时期的粗放治理，也不是粗放发展经济，而是需要导入实战型智库服务，实现精准治理。对于新发展阶段、新发展理念和新发展格局下的乡镇治理，可以视为一种全局性、专业性和系统性的“沙盘推演”。这个实战“推演”过程，就是彰显如何当好乡镇书记的履职水准，彰显乡镇领导班子的领导水平。

乡镇治理“八问”是从不同的侧面助政乡镇书记及其领导班子的工作方法和抓手。当然，乡镇治理面临的困难和挑战还有很多，还有很多“问政”难题需要解决。风物长宜放眼量，踔厉奋发正当时。只有解放思想，把握机遇，且有想干事、能干事、会干事、干成事的时代精神，又有争先创优、敢于担当的劲头，才能扛起时代赋予乡镇书记的重担。